О. М. Мірошниченко - Науково-практичний коментар Земельного кодексу України

1.2. Категорії земель. Кожна із передбачених у ч. 1 ст. 19 ЗКУ категорій земель має особливий правовий режим (див. коментар до ч. 2 ст. 18 ЗКУ). Щодо змісту правових режимів окремих категорій земель див. глави 5-13 ЗКУ та коментар до них.

Не можемо не відзначити, що, на наш погляд, існуючий поділ земель на категорії вже не відповідає реаліям сьогодення і потребує перегляду[89]. Необхідність такого перегляду зумовлюють наступні міркування.

   (1) Незважаючи на формулювання ст. 19 ЗКУ, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, наприклад, за суб'єктом використання (див., наприклад, положення ст. 68 ЗКУ, ст. 23 ЗУ "Про транспорт" щодо земель транспорту, ст. 77 ЗКУ щодо земель оборони), або ж з використанням критерію територіального розміщення (див. ст. 38 ЗКУ щодо визначення земель житлової та громадської забудови).

   (2) На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістом. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст.ст. 91, 96 ЗКУ), цим самим взяв на себе обов'язок охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій земель. Задача дуже серйозна, і, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана.

У спеціальній юридичній літературі неодноразово зверталася увага на прогалини у правовому режимі різних категорій земель: населених пунктів, рекреаційного призначення, оборони тощо[90].

(3) Крім того, існуюча класифікація земель на категорії не охоплює всіх земель. Наприклад, взагалі поза межами існуючої класифікації земель залишаються землі загального користування населених пунктів (згадуються у ст.ст. 14, 16 ЗУ "Про планування та забудову територій", ч. 3 ст. 83 ЗКУ). Навряд чи можна вважати задовільним те, що ці землі "ховаються" за формулою "землі іншого призначення" (п. "ж" ч. 1 ст. 19 ЗКУ).

Вважаємо, що слід повністю підтримати В.В. Носіка в тому, що "поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб'єктивних земельних прав[91], натомість, правовий режим землі має визначатися "на основі планування територій з урахуванням вимог чинного законодавства України щодо формування національної екологічної мережі[92]. На наш погляд, створити всеохоплюючий (тим більше, законодавчо закріплений) поділ земель на категорії, що охопив би будь-які можливі види цільового призначення, дуже важко, і навряд чи доцільно. Тим більше, як видається, абсолютно неможливо задовільно врегулювати всі земельні відносини за принципом "дозволено лише те, що передбачене законодавством''' (тобто те, що визначене цільовим призначенням). Регулювання земельних відносин за таким підходом створює масу непорозумінь та незручностей, стримує раціональне та економічно ефективне використання земель. Вважаємо, що правовий режим земель має визначатися за іншим принципом: "дозволене те, що не заборонене, обов'язкове те, що прямо передбачене". Законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання найбільш типових земельних ділянок (категорій земель), причому законодавчо встановлений перелік категорій земель можна і слід зробити відкритим. Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокрема, в порядку зонування (ст. 180 ЗКУ, ЗУ "Про планування і забудову територій"). Нарешті, законодавчі та планувальні обмеження можуть доповнюватися (а за відсутності таких - замінятися) вимогами до конкретної земельної ділянки у землевпорядній та містобудівній документації.

1.3. Визначення належності земельної ділянки до тієї чи іншої категорії земель.

Цільове призначення земельної ділянки (а отже, і належність її до певної категорії) на сьогодні на практиці визначають кількома способами, що можуть давати різні результати: (1) за фактичним становищем (наприклад, якщо на ділянці знаходиться ліс або водний об'єкт), (2) за даними державного земельного кадастру, які можуть суперечити існуючому фактичному становищу, землевпорядній та містобудівній документації тощо, (3) за даними землевпорядної документації (проектами відведення тощо), (4) за даними статистичної звітності (т. з. форми 6-зем тощо - див. ст. 203 ЗКУ та коментар до неї) - такий підхід часто практикують податкові органи та органи прокуратури.

На наш погляд, визначальними для з'ясування цільового призначення земельної ділянки є насамперед положення щодо цільового призначення, вміщені у документах, які посвідчують право на земельну ділянку (ст.ст. 125, 126 ЗКУ). Розбіжності між правоустановчими документами та фактичним станом земельної ділянки (наприклад, знаходження на ній природного водного об'єкту, лісових насаджень, правомірно збудованих об'єктів житлової та громадської забудови та ін.), положеннями містобудівної та землевпорядної документації можуть свідчити про наявність процедурних порушень при оформленні правоустановчих документів, що є підставою для їх оспорювання. Що ж стосується статистичної звітності, вона може лише відображати існуючий фактичний стан, проте не може сама по собі виз­начати цільове призначення земельної ділянки.

До частини другої. Згідно із положеннями коментованої частини, землі будь-якої категорії, "які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі". Невдалим слід визнати вживання у коментованій статті слова "можуть". Як видається, виходячи із мети даної норми, а також із системного тлумачення норм земельного законодавства, які не передбачають формальної процедури віднесення земель до запасу, формулювання "можуть" не слід тлумачити буквально. Не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб землі "автоматично" (ipso iure) перебувають у запасі.

Слід наголосити, що такі землі не