Колектив авторів - Новітнє вчення про тлумачення правових актів

про те, що діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону. Автори не схильні так рішуче, як це зробив С. П. Головатий, заперечувати правомірність терміну «верховенство закону»[468], щоб не перетворити змістовну дискусію на дискусію про терміни. Але ж поняття верховенства закону ніяк не можна ототожнювати з поняттям верховенства права. Тож виникає питання про співвідношення ст. 4 Закону «Про прокуратуру» з частиною першою ст. 8 Конституції. Але відповіді на це запитання в названому Законі немає. У принципі, відповідь лежить на поверхні: частина перша ст. 8 Конституції підлягає переважному застосуванню перед ст. 4 Закону «Про прокуратуру». Але ж залишається без відповіді питання про зміст принципу верховенства права.

У частині п’ятій ст. 2 Закону «Про зовнішньоекономічну діяльність» не тільки закріплюється принцип верховенства закону як принцип зовнішньоекономічної діяльності, а й розкривається його зміст. Але про верховенство права тут взагалі не йдеться, як і в Законі «Про прокуратуру».

Прийняті після введення в дію Конституції України закони уже йдуть від ідеї верховенства закону, закріплюють принцип верховенства права. Так, уже в Законі «Про місцеві державні адміністрації», який було прийнято 9 квітня 1999 року, серед принципів діяльності місцевих державних адміністрацій називаються принцип верховенства права, а потім — принцип законності, що теоретично і логічно є прийнятним. На принципах верховенства права і законності приписується будувати свою роботу Центральній виборчій комісії (ч. 2 ст. 2 Закону «Про Центральну виборчу комісію»), комітетам Верховної Ради України (ст. 3 Закону «Про комітети Верховної Ради України»). Принципи верховенства права і законності закріплені в ст. 4 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» як принципи служби в цих органах.

Частиною першою ст. 3 Закону «Про Кабінет Міністрів України» встановлюється, що діяльність Кабінету Міністрів ґрунтується, зокрема на принципах верховенства права і законності. Тут принцип верховенства права також ставиться попереду принципу законності. Але при визначенні правових засад діяльності (варто звернути увагу, що в цьому Законі розрізняються «принципи діяльності Кабінету Міністрів», про які йдеться в ст. 3, і «правові засади діяльності Кабінету Міністрів», про які йдеться у ст. 4) Кабінету Міністрів приписується керуватися Конституцією, Законом «Про Кабінет Міністрів України» тощо. Про верховенство права як правову засаду діяльності Кабінету Міністрів тут не йдеться, можливо, з огляду на те, що цей принцип закріплений у Конституції України. Але ж цього недостатньо, бо принцип верховенства права необхідно впроваджувати в усі державні інститути, в усі сфери суспільного життя. Про це не тільки треба нагадувати в окремих законах. У них треба розкривати зміст принципу верховенства права стосовно відносин, що є предметом регулювання відповідного закону.

У наведених тут законодавчих положеннях принципу верховенства права відводиться чільне місце, але цей принцип не розкривається, а ігнорування його при переході від вирішення питань про принципи діяльності Кабінету Міністрів (ст. 3 Закону «Про Кабінет Міністрів України») до більш конкретної проблематики правових засад діяльності Кабінету Міністрів (ст. 4 того ж Закону) свідчить про деякі симптоми прояву соціалістичної традиції: принцип (верховенства права) задекларували, але це ще не означає, що він буде реально втілюватись у життя, коли справа дійде до більш конкретних речей.

Певну ясність у розуміння законодавцем співвідношення принципу верховенства права, з одного боку, та актів законодавства, в тому числі Конституції, — з іншого, вносить ст. 2 Закону «Про судоустрій і статус суддів»: «Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України». Відповідно до цієї статті суд при здійсненні правосуддя має керуватись принципом верховенства права. Для практичних потреб тлумачення актів законодавства при здійсненні правосуддя цього недостатньо, але певний напрямок відповідній діяльності ст. 2 Закону «Про судоустрій і статус суддів» дає, оскільки у першу чергу вказує на те, що при цьому суд забезпечує кожному право на справедливий суд.

Ще одне законодавче положення певною мірою розкриває зміст принципу верховенства права. Це ч. 1 ст. 8 КАС, яка встановлює: «Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави». А ч. 2 цієї ж статті приписує застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини. Звідси висновком a contrario виявляється правовий припис, відповідно до якого інші аспекти принципу верховенства права враховуватись не повинні. Але цей правовий припис не може застосовуватись всупереч загальному правилу ч. 1 ст. 8 КАС. Отже, відповідно до ч. 1 та 2 ст. 8 КАС принцип верховенства права має багатий зміст і не може зводитись до забезпечення визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, що визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а також до того змісту, якого принципу верховенства права надає практика Європейського Суду з прав людини.

Цікаво, що чинний Цивільний процесуальний кодекс було прийнято лише дещо (на рік і чотири місяці) раніше, ніж Кодекс адміністративного судочинства. Але в Цивільному процесуальному кодексі про принцип верховенства права взагалі не йдеться.

Викладене свідчить про те, що лише у Кодексі адміністративного судочинства деякою мірою розкривається принцип верховенства права чи вказується на джерело, із якого слід черпати інформацію про зміст цього принципу. Цього явно недостатньо, щоб з’ясувати весь зміст принципу верховенства права та його юридичне значення.

Особливо слід відмітити очевидний прогрес в розумінні принципу верховенства права з боку єдиного законодавчого органу держави, що проявився у змісті ч. 1 ст. 8 КПК («кримінальне провадження здійснюється з додержанням принципу верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави»). Тут бездоганно точно виражено основний зміст (осердя) принципу верховенства права.

7. Особливості застосування принципу верховенства права передумовлюються його найвищою юридичною силою і специфікою його змісту. Як такий, що має найвищу юридичну силу, він стоїть над законами і навіть над правовими нормами, що встановлені Конституцією України. Разом з тим зміст принципу